政策生變，資金不足的旅游特色小鎮(zhèn)遭遇發(fā)展瓶頸

“淘汰”政策的出臺(tái)是否會(huì)影響社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的熱情？什么樣的投融資模式才能保證特色小鎮(zhèn)可持續(xù)運(yùn)營？

建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮尚未退去，投融資的環(huán)境卻已生變。

3月上旬，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中提出，將對(duì)403個(gè)全國特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測(cè)評(píng)和優(yōu)勝劣汰。這意味著，已公布的499個(gè)特色小鎮(zhèn)部分面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。記者從公布的名單中分析發(fā)現(xiàn)，499個(gè)特色小鎮(zhèn)中，旅游類特色小鎮(zhèn)占了近一半。

目前已公布的499家特色小鎮(zhèn)中哪種將面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)？“淘汰”政策的出臺(tái)是否會(huì)影響社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的熱情？特色小鎮(zhèn)被淘汰與資金狀況有無關(guān)聯(lián)？什么樣的投融資模式才能保證特色小鎮(zhèn)可持續(xù)運(yùn)營？這一系列問題引起了業(yè)內(nèi)外人士的關(guān)注。

融資遇阻

大別山北麓裕安區(qū)西南的獨(dú)山鎮(zhèn)依托豐富的自然資源、深厚的文化底蘊(yùn)、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，從全國數(shù)以萬計(jì)的小鎮(zhèn)中脫穎而出，榮獲首批中國特色小鎮(zhèn)稱號(hào)。然而，特色小鎮(zhèn)深入推進(jìn)過程中，卻遇到了資金不足的發(fā)展瓶頸。

據(jù)了解，獨(dú)山鎮(zhèn)地處革命老區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重，鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政資金有限；前期的環(huán)評(píng)、規(guī)劃、土地、消防、施工等各項(xiàng)設(shè)計(jì)費(fèi)用巨大，大大增加特色小鎮(zhèn)建設(shè)成本；爭(zhēng)取政策性銀行貸款項(xiàng)目在資金撥付程序上要求較為繁瑣，耗時(shí)較長(zhǎng)……系列資金瓶頸導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)陷入被動(dòng)發(fā)展。

巧婦難為無米之炊，獨(dú)山鎮(zhèn)面臨的資金困境并不是個(gè)案。近年來，特色小鎮(zhèn)普遍面臨著資金投入大、回收周期長(zhǎng)的巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中投融資模式及后續(xù)的運(yùn)營管理方式，都不同程度地影響了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，融資約束成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大障礙。

參與過國內(nèi)一批重要旅游特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目策劃的北京大地風(fēng)景集團(tuán)副總規(guī)劃師楊朝睿告訴記者，從實(shí)際市場(chǎng)運(yùn)營的大數(shù)據(jù)分析來看，成功項(xiàng)目仍然是少數(shù)，多數(shù)項(xiàng)目處于盈虧平衡或者奄奄一息的狀態(tài)。這也與特色小鎮(zhèn)投資的長(zhǎng)周期、重資產(chǎn)的特質(zhì)有很大關(guān)系。“一個(gè)特色小鎮(zhèn)初期平均投入資金在10億元，大一點(diǎn)的基本建成也得100億元，100億元再乘以1000個(gè)特色小鎮(zhèn)，這個(gè)財(cái)務(wù)量非常大，這么大規(guī)模資金到底從哪來？過長(zhǎng)的投資開發(fā)周期怎么解決？如果沒有一個(gè)好的孵化機(jī)制，沒有一個(gè)政府、企業(yè)、資金、客群和社會(huì)共同參與的投資機(jī)制，特色小鎮(zhèn)就難以持續(xù)。”

“持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，因此合適的融資模式對(duì)于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常重要的?！敝袊茖W(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員劉家明表示。

前幾年大紅大紫的特色小鎮(zhèn)，如今似乎開始遭遇冷落。除了此次通知要對(duì)全國499個(gè)特色小鎮(zhèn)開展核對(duì)測(cè)評(píng)外，今年全國政府工作報(bào)告中關(guān)于特色小鎮(zhèn)也只字未提。

“這一政策的宣布無疑給特色小鎮(zhèn)投資熱潮潑了冷水。”中國建筑設(shè)計(jì)院城鎮(zhèn)規(guī)劃院副院長(zhǎng)馮新剛表示，對(duì)投資者來講，面對(duì)如此多特色小鎮(zhèn)，投哪個(gè)小鎮(zhèn)是個(gè)難題。有必要甄選一批優(yōu)秀的特色小鎮(zhèn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，為社會(huì)資本提供決策參考。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)馮奎也認(rèn)為，目前越來越多的特色小鎮(zhèn)面臨債務(wù)過度的風(fēng)險(xiǎn)。“由于很多小鎮(zhèn)都是前一年、前兩年進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的，這兩年我們的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，因此地方應(yīng)該重新評(píng)估特色小鎮(zhèn)的債務(wù)現(xiàn)狀，重新評(píng)估未來地方發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)，警惕債務(wù)過度的風(fēng)險(xiǎn)?！瘪T奎提到，現(xiàn)在國家明確要求，縣市區(qū)債務(wù)超過一定警戒線的地方，不能再通過政府的債務(wù)平臺(tái)來推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)；同樣，對(duì)企業(yè)來講，實(shí)際上也面臨著這樣的問題，所以要警惕債務(wù)過度的問題。

火熱有因

從上述分析不難看出，資金問題是影響特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因子。近兩年各種資金源源不斷流向特色小鎮(zhèn)背后的原因是什么？特色小鎮(zhèn)到底有哪些投資商機(jī)？

近兩年，浙江利用自身的山水資源、歷史人文等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加快創(chuàng)建了一批特色小鎮(zhèn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江首批37個(gè)特色小鎮(zhèn)吸引了3300多家企業(yè)，完成投資480億元，有5個(gè)小鎮(zhèn)投資已經(jīng)超過20億元。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展不僅能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的輻射帶動(dòng)作用，而且有利于加快高端要素集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和歷史文化傳承，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這是各地瘋狂投資特色小鎮(zhèn)的重要原因之一。

實(shí)際上，特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，中央和各級(jí)政府都不遺余力地給予政策支持。

今年的政府工作報(bào)告提出，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興需要一個(gè)強(qiáng)有力的龍頭和載體，把鄉(xiāng)村優(yōu)美環(huán)境、人文風(fēng)俗、歷史文化、特色資源等在空間上進(jìn)行集中和集聚，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這一載體，就是特色小鎮(zhèn)。國家旅游數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，2017年中國旅游收入達(dá)到4.57萬億元，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)率超過10%，旅游業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一。旅游業(yè)如火如荼的發(fā)展也吸引了一大批投資商開始關(guān)注旅游特色小鎮(zhèn)。在利好的政策下，各地小鎮(zhèn)紛紛涌現(xiàn)，旅游特色小鎮(zhèn)也成為金融投資界的戰(zhàn)略布局要地。

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院副研究員曾博偉表示，特色小鎮(zhèn)的核心要素是必須要有特色產(chǎn)業(yè)支撐。在2017年全國兩會(huì)上，“特色小城鎮(zhèn)”首次寫入政府工作報(bào)告，投資商和地方政府也意識(shí)到，旅游類特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不僅外部政策環(huán)境受歡迎，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身的門票收入等屬性也為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的融資問題帶來解決方案，無形中促使越來越多旅游企業(yè)和地產(chǎn)公司開始“結(jié)伴”，開始“圈地造鎮(zhèn)”。

守住邊界

建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮尚未退去，投融資的環(huán)境卻已生變。如何不被淘汰？是否還要繼續(xù)對(duì)特色小鎮(zhèn)投資？怎樣的投融資模式才能保證特色小鎮(zhèn)可持續(xù)運(yùn)營？這已然成為亟須解決的問題。

業(yè)界專家表示，解決投融資問題，就要先搞清楚特色小鎮(zhèn)資金用途來源。

“特色小鎮(zhèn)的打造和建設(shè)，涉及項(xiàng)目復(fù)雜，既包括了土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括了體育、文化、旅游等特色產(chǎn)業(yè)引進(jìn)與運(yùn)營，更包括了酒店、房地產(chǎn)、餐飲、娛樂等純商業(yè)化投資運(yùn)營項(xiàng)目，這就注定了其投資形式多樣，融資手段復(fù)雜，不可能有統(tǒng)一的模式?！睏畛７治?。

“特色小鎮(zhèn)確實(shí)是個(gè)投資的風(fēng)口，在我看來，它是一個(gè)聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力的風(fēng)口，是大家協(xié)同合作的一個(gè)風(fēng)口。所以非常強(qiáng)調(diào)的是政府和企業(yè)有效的合作?！瘪T奎直言，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上，政府和市場(chǎng)是否配合默契至關(guān)重要?！鞍l(fā)揮好政府和市場(chǎng)兩只手各自的比較優(yōu)勢(shì)，才有可能把特色小鎮(zhèn)建設(shè)好?！?/p>

那么兩只手如何分配？

楊朝睿建議，孵化初期更多應(yīng)該依靠地方政府的投入，占80%；孵化中期，就可以通過市場(chǎng)論證來進(jìn)行一半一半的推動(dòng)，政府和市場(chǎng)兩者一起努力；運(yùn)營成熟期，政府需要投入的相對(duì)比較小，大概20%。

值得注意的是，近年來特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目發(fā)展迅猛，項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，部分已經(jīng)暴露出風(fēng)險(xiǎn)，投資特色小鎮(zhèn)需要認(rèn)真地篩選與仔細(xì)地判斷。面對(duì)琳瑯滿目、名目眾多的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)如何挑選項(xiàng)目投資？是否有更加有效的方式來破解特色小鎮(zhèn)建設(shè)的“融資難”問題？

馮奎表示，對(duì)于投資者來說，是否要對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行投資，要考慮小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色和基礎(chǔ)、政府各項(xiàng)規(guī)劃和優(yōu)惠政策、配套設(shè)施、投入與產(chǎn)出效益等各種因素。政府的資信保證和收益的穩(wěn)定性是社會(huì)資本是否參與進(jìn)來的參考因素。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授張輝認(rèn)為，PPP模式成為許多特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目的首選。對(duì)于特色小鎮(zhèn)的道路、管廊、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，一般采用政府付費(fèi)的PPP模式，而對(duì)于健康、養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、文化、旅游等項(xiàng)目則可以探索采取使用者付費(fèi)的模式。但要明確社會(huì)資本在特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目中的合法地位和利益，積極培養(yǎng)和引進(jìn)一批熟悉PPP項(xiàng)目和投融資結(jié)構(gòu)的專業(yè)性人才等。

劉家明認(rèn)為，打造特色小鎮(zhèn)最根本的是來自小鎮(zhèn)本身的內(nèi)動(dòng)力和吸引力。無論是上級(jí)財(cái)政扶持資金還是金融機(jī)構(gòu)的資金，都是“扶強(qiáng)不扶弱”，通常不能為特色小鎮(zhèn)“雪中送炭”，只能“錦上添花”，為此，扎扎實(shí)實(shí)做好產(chǎn)業(yè)培育及各項(xiàng)工作，更為重要。

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